坚持问题导向建设基础设施强国 时间：2024年09月24日　来源：中国党政干部论坛　点击：153次

　　高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）对健全推动经济高质量发展体制机制进行了全面战略部署，对健全现代化基础设施建设体制机制进行了系统部署。学习贯彻党的二十届三中全会精神，必须以习近平经济思想为指导，全面认识我国现代化基础设施建设取得的历史性伟大成就，深刻理解健全现代化基础设施建设体制机制在推动高质量发展、推进中国式现代化中的重大意义，准确把握健全现代化基础设施建设体制机制的总体思路和着力点。  

　　一、我国现代化基础设施建设取得历史性伟大成就 

　　交通运输、通信、电力和能源供给、重大水利工程等方面设施是保障国民经济和居民生活的基础条件和重要支撑，这些基础设施的建设和运营是国家经济建设和发展的重要组成部分，建设和运营的质量和效率对于国家经济发展状况和人民生活质量具有重大影响。 

　　新中国成立以来特别是1956年社会主义改造完成以后，我们党高度重视发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，把基础设施建设作为社会主义现代化建设的重点，在铁路、公路、机场和航空运输、海运和河运、石油煤炭开采和水力电力、邮电电报电话、农田水利等基础设施建设方面进行大规模投资，取得了长足进步，为推动国民经济发展和居民生活水平提高奠定了重要基础。同时，受资金、技术、人才、管理体制等方面因素制约，我国基础设施建设和供给水平仍然落后于国民经济发展和人民生活需要，落后于一些发达国家水平。 

　　改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，我国基础设施建设体制机制发生深刻变化，基础设施建设现代化水平迅速提高。除国家和地方政府继续投资建设一些重大基础设施外，还通过建设—经营—转让等方式大量引进民间资本和外资参与基础设施项目建设，我国基础设施建设取得快速发展，现代化水平迅速提高，形成了由高速公路、电气铁路、航空和河海水运、火电水电、有线和无线通信网络、大型水库和农田灌溉设施、城市地下管网、现代物流等组成的现代化基础设施体系，为我国经济持续快速增长和人民生活水平迅速提高提供了有力保障。 

　　党的十八大以来，党中央制定了一系列推动我国现代化基础设施建设的战略政策。2015年，《中共中央  国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》把“推进基础设施互联互通”列为推进“一带一路”建设的重点，并明确提出在维护国家安全的前提下，对于交通、电信等基础设施以及矿业等相关领域逐步减少对外资的限制。2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》把“拓展基础设施建设空间”列为规划重点内容，明确提出实施重大公共设施和基础设施工程，实施网络强国战略，加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施，加快完善水利、铁路、公路、水运、民航、通用航空、管道、邮政等基础设施网络。党的十九大进一步提出加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。2018年中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，从改善农村交通物流设施条件、加强农村水利基础设施网络建设、构建农村现代能源体系、夯实乡村信息化基础等方面对加强农村基础设施建设进行了全面规划。2019年中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》，提出从2021年到本世纪中叶分两个阶段推进交通强国建设的系统战略部署。2020年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》把“统筹推进基础设施建设”列为重点，提出构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系的建设目标，并进行了全面规划部署。2021年中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出了国家综合立体交通网2035年主要指标表。同年，中共中央、国务院印发《国家标准化发展纲要》，提出实施新型基础设施标准化专项行动，加快推进通信网络基础设施、新技术基础设施、算力基础设施等信息基础设施系列标准研制，协同推进融合基础设施标准研制，建立工业互联网标准，制定支撑科学研究、技术研发、产品研制的创新基础设施标准，促进传统基础设施转型升级，助推新型基础设施提质增效。2022年，国务院制定发布《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，提出了“十四五”时期综合交通运输发展主要指标。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，强调整体提升应用基础设施水平，加强传统基础设施数字化、智能化改造。2023年，中共中央、国务院印发《质量强国建设纲要》，提出质量基础设施更加现代高效的建设目标。 

　　在党和国家制定的一系列规划、战略、政策引导和推动下，我国现代化基础设施建设进入高质量发展阶段，取得新的辉煌成就。我国已经建成世界上规模最大的高速公路网、高速铁路网，建成了覆盖全疆域的、世界上最先进的4G和5G无线通信网络，卫星通信、卫星导航发展迅猛，航空运输、海洋码头和运输能力与数字化、自动化、智能化水平跻身世界前列，城乡公共交通运输和物流体系现代化水平大幅提高，太阳能、风能、水能、核能等新能源开发利用达到世界一流水平，特高压远程电力输送能力达到世界最先进水平，低空经济有序发展和兴起，物联网、车联网、工业互联网建设蓬勃发展，强大的基础设施建设能力成为推动“一带一路”建设高质量发展的重要动能和独特优势。新时代我国现代化基础设施建设的迅猛发展，为构建新发展格局、塑造国际竞争新优势、更好满足人民美好生活需要、推进中国式现代化提供了强大支撑。  

　　二、健全现代化基础设施建设体制机制的重大意义 

　　我国现代化基础设施建设取得历史性伟大成就，但还存在诸多问题和不足。一是系统性协同性水平不高。区域间发展不平衡，农村基础设施欠账较多，城市群、都市圈互联互通和共建共享水平不高。点线面不匹配不衔接，节点能力不足、功能尚不完善。各类基础设施统筹协调不够，相互替代、补充、协调、制约关系有待进一步理顺到位。二是设施服务效能不高。重建设轻管养、重硬件轻软件的现象仍然普遍存在，全生命周期协同发展水平、精细化管理水平有待提升。三是智能化建设水平亟待快速提升。我国新型基础设施建设刚刚起步，新型设施与传统设施融合场景还不清晰，标准规范和政策制度仍不健全。四是绿色发展方式尚未全面形成。发展模式可持续性不足，能源结构、运输结构有待优化，基础设施节能空间有待进一步充分挖掘。五是安全保障能力不足。面对自然灾害、公共卫生、重大事故等突发事件的应急能力较弱，网络韧性有待增强，关键基础设施和技术装备“卡脖子”问题仍然突出，对国家总体安全保障能力有待提升。六是在海事保险、海事仲裁等涉外领域相关法律制度还不够健全，国际公信力有待大幅提升。同时，我国现代化基础设施建设高质量发展还面临深层次体制机制问题。一方面，我国长期形成的以建设为重点、以项目为抓手、以政府为主体、以银行贷款为主要融资手段的基础设施发展模式，对尽快消除基础设施瓶颈制约发挥了重要作用，但这种传统发展模式难以适应未来发展需要，亟须转变。另一方面，铁路等领域部分竞争性业务尚未向经营主体公平开放，空域管理体制改革相对滞后，水利领域市场机制作用发挥不充分，电力、油气等重点领域和关键环节改革尚需深化落地。 

　　基础设施强则国家强。建设基础设施强国、解决我国现代化基础设施建设存在的突出问题，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，从进一步全面深化改革的总体思路和要求出发，深刻认识健全现代化基础设施建设体制机制的重大意义。首先，这是健全推动高质量发展体制机制、塑造发展新动能新优势的必然要求。现代化基础设施是高质量发展的战略性支撑，健全现代化基础设施建设体制机制是健全推动高质量发展体制机制的重要方面。其次，这是深入贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的必然要求。习近平总书记指出，国家强，经济体系必须强。现代化经济体系是由现代化的产业体系、发达的市场体系、合理的收入分配体系、城乡区域协调发展体系、绿色发展体系、全面开放体系、高水平社会主义市场经济体制等构成的一个有机整体。现代化基础设施是现代化经济体系高效运行的基石，健全现代化基础设施建设体制机制是建设现代化经济体系的必然要求。再次，这是适应我国社会主要矛盾变化的必然要求。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，现代化基础设施建设水平和质量既关乎满足人民美好生活需要的程度，又关乎发展不平衡不充分问题的解决，健全现代化基础设施建设体制机制对于解决我国社会主要矛盾无疑具有长远的战略性意义。复次，这是加快构建新发展格局、统筹发展和安全的必然要求。现代化基础设施是保障国内经济顺畅循环、国内产业链供应链安全、国内统一大市场平稳运行的基础条件，健全现代化基础设施建设体制机制是加快构建新发展格局、保障国民经济稳定运行和发展的必然要求。最后，这是应对世界百年未有之大变局、推动“一带一路”建设高质量发展和构建人类命运共同体的内在要求。在世界百年未有之大变局进一步向纵深演化、我国发展的外部环境具有更多不确定性和挑战性的现实背景下，发达的现代化基础设施不仅是我国自身发展的牢靠支柱和根基，而且是我国积极推动“一带一路”建设高质量发展的独特优势和底气所在。健全现代化基础设施建设体制机制，对于推动构建人类命运共同体具有深远而重大的世界意义。  

　　三、健全现代化基础设施建设体制机制的战略部署 

　　党的二十届三中全会通过的关于进一步全面深化改革的《决定》，立足推动经济高质量发展和中国式现代化战略目标，坚持问题导向，提出了健全现代化基础设施建设体制机制的重点举措，为我国现代化基础设施建设领域的深化改革指明了方向。 

　　构建新型基础设施规划和标准体系，健全新型基础设施融合利用机制。进入新世纪以来，数字技术快速发展，以信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等为主的新型基础设施建设成为当代世界潮流。近些年来我国新基建也获得了较快发展，但由于缺乏系统的规划和统一的技术、建设、运营、管理等方面的标准，不同新型基础设施之间的连接度和协同性较弱，新型基础设施与传统基础设施之间替代、互补、协调、制约等多种关系有待得到更好处理。必须通过深化改革，创新基础设施投资、建设、运营和统筹协调模式与体制机制，提高基础设施整体效能和效率。 

　　推进传统基础设施数字化改造。产业数字化与数字产业化的融合发展是建立现代化产业体系的必由之路，推进传统基础设施数字化改造升级，是实现基础设施全面现代化、基础设施整体效能大幅跃升的不二选择。我国传统基础设施门类齐全，单项建设和运营水平与传统工业化阶段的社会需求大体上是相适应的。随着数字经济的快速发展和新型基础设施建设的兴起，不仅传统基础设施与新型基础设施之间的协调性问题日益突出，而且传统基础设施供给能力与整个社会数字化转型所形成的各方面新需求之间存在明显矛盾。必须统筹发展新型基础设施与传统基础设施数字化改造，尊重基础设施建设发展规律，从破立并举、先破后立的原则出发，因地制宜推进传统基础设施数字化改造升级，推动整个基础设施系统向数字化、智能化、绿色化稳步转型。 

　　拓宽多元化投融资渠道。基础设施建设具有建设周期长、资金需求量大、投资回报时间长等特点。推进现代化基础设施建设不仅需要巨量资金投入，而且需要建立风险分担机制，主要依靠政府投资、银行贷款的传统投融资模式难以适应现代化基础设施建设发展需要。必须拓宽多元化投融资渠道，支持符合条件的项目实施主体通过发行企业债券等途径开展市场化融资，稳妥推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点，规范发展政府和社会资本合作模式（PPP），支持开发性金融、政策性金融、社会资本依法依规参与交通基础设施建设，鼓励社会资本设立多式联运等产业投资基金。拓宽多元化投融资渠道，不仅有利于解决资金投入问题，而且有利于创新基础设施建设和运营模式，增强基础设施服务社会的整体功能。 

　　健全重大基础设施建设协调机制。经过持续建设和投资，我国已初步形成具有超大规模优势的基础设施网络，成为保障国内国际经济循环畅通和要素高效流动的主动脉，有力支撑了经济社会发展。同时，我国基础设施同国家发展和安全保障需要相比还不适应，存在管理体制分割明显、各类设施间协作性弱，不同基础设施之间标准不衔接、协议不互认、协调性差，基础设施新技术发展和应用不同步，形成相互制约，共建共享不足导致空间资源浪费和相互干扰，基础设施间连接界面柔性不足、连接节点存在间断等诸多系统性短板。必须健全重大基础设施建设协调机制，推动基础设施建设从规模数量扩张向质量效益优先转变、从注重跨区域联通发展向注重分区域精准发展转变、从各自发展向整体协同转变、从以建设为主向全生命周期协同发展转变、从政府主导向政府市场协同发力转变。 

　　深化综合交通运输体系改革。由水运（河海）、陆运（公路铁路）、空运等组成的交通运输体系是保障物流、人流的基本支撑条件，是基础设施的“基础”，在国民经济发展和人民生活中具有特别重要的地位。党的十八大以来，我国综合交通运输体系建设取得历史性伟大成就，但发展不平衡、不充分问题仍然突出。在进一步全面深化改革过程中，必须深化综合交通体系重点领域和环节改革，特别是要进一步厘清铁路行业政府和企业关系，推进铁路行业竞争性环节市场化改革；推进公路收费制度和养护体制改革，推广高速公路差异化收费；持续推进空管体制改革，完善军民航空管联合运行机制，实施空域资源分类精细化管理，优化全国航路航线网，深化低空空域管理改革；实现邮政普遍服务业务与竞争性业务分业经营；构建全要素水上交通管理体制，优化完善海事监管机制和模式，提高航运保险承保能力和全球服务水平，推进海事仲裁制度规则创新。 

　　健全重大水利工程建设、运行、管理机制。水利是农业的命脉和整个国民经济与社会发展的重要基础设施。水利工程是民生工程、发展工程、安全工程。新中国成立以来，党中央高度重视水利工程建设。改革开放以来特别是党的十八大以来，我国建设完成三峡大坝工程、南水北调工程等一系列举世瞩目的标志性成果，重大水利工程建设取得历史性伟大成就，为我国农业现代化发展、抗击重大水灾害、能源供给安全、区域经济协调发展、生态文明建设和保障人民生活等作出了巨大贡献。同时我国重大水利工程建设中仍然存在安全和质量问题多发频发、施工不规范、违法分包、招标工作不到位不合规、新型建管模式项目的资金使用和投资概算控制不合规等突出问题。必须进一步健全重大水利工程建设、运行、管理全过程体制机制，全面提升重大水利工程治理能力和水平，推动重大水利工程建设高质量发展。 

　　（作者系中国人民大学习近平新时代中国特色社会主义思想研究院副院长、经济学院教授，北京大学经济学院“梓材”讲席教授；中国人民大学经济学院博士生高新远对本文亦有贡献）